Nykykäytäntö
Johdanto
Lainlaadintakäytäntö on kuvattu julkaisussa ”Lain valmistelun prosessiopas” (https://lainvalmistelu.finlex.fi), jota on käytetty nykykäytännön laadinnassa lähdeaineistona.
Valtionhallinto käyttää yleisesti termiä ”hanke”. Tässä artikkelissa hanke on korvattu sanalla projekti. Myös joitain muita Lain valmistelun prosessioppaan termejä on korvattu projektinhallinnan termeillä.
Lakiprojektin nykykäytäntö
Alla olevassa kuvassa on kuvattu lakiprojektin eri vaiheet sellaisina kuin ne on kuvattu ”Lain valmistelun prosessioppaassa”.
Lakiprojekti on tyypillinen vaiheittain toteutettava tuotekehitysprojekti. Vaiheita siinä on kaikkiaan seitsemän ja kunkin vaiheen lopussa tehdään päätös jatkosta. Vaiheiden tehtävät ja päätökset on kuvattu ”Lain valmistelun prosessioppaassa”.
Alla muutama esimerkki oppaassa olevista kuvauksista.
Aloitteen kuvaus
Lakialoite voi perustua:
- hallitusohjelman kirjaukseen
- eduskunnan lausumaan
- kansalaisaloitteeseen
- valtion talousarvioehdotukseen
- EU-tuomioistuimen ratkaisuun tai komission tulkintaan
- sidosryhmän tai täytäntöönpanosta vastaavan viranomaisen aloitteeseen tai
- ministerin tai ministeriön omaan aloitteeseen
Lakiprojektin käynnistysvaiheen kuvaus
Alla olevassa kuvassa on esitetty esivalmisteluvaiheen tehtävät sekä kaksi päätöstapahtumaa. Lisäksi siinä on määritelty, kuka on vastuussa kunkin tehtävän tai päätöksen toteutuksesta.
Sisältökuvaukset
Alla olevissa kuvissa on kaksi esimerkkiä sisältökuvauksista. Ensimmäisessä kuvassa on esivalmisteluvaiheen ensimmäisen tehtävän sisältökuvaus, ja toisessa kuvassa on toteutuspäätöksen sisältökuvaus.
Vastaavat sisältökuvaukset on laadittua lakiprojektin kunkin seitsemän vaiheen tehtävistä ja päätöksistä.
Nykykäytännön yhteenveto
Lainlaadinnan nykykäytännössä on paljon yhtäläisyyksiä projektinjohtamisen kanssa. Vain terminologia poikkeaa projekteissa käytetyistä termeistä. Valtion hallinto käyttää esimerkiksi projektin tilalla termiä ”Prosessi tai Hanke”. He puhuvat lainlaadinnan prosessista. Projektitoiminnassa sitä kutsuttaisiin lainlaadinnan projektiksi tai lyhyesti lakiprojektiksi.
Lainlaadintaprosessilla ja projektinjohtamisella on monia yhteisiä piirteitä. Esimerkiksi hankkeen asettamispäätös (kts alla oleva kuva) sisältää samoja asioita, jotka ovat olennaisia kohtia mm. projektisuunnitelmissa. Näitten yhteisien piirteitten takia siirtyminen nykykäytännöstä lakisalkun- ja lakiprojektinjohtamiseen ei ole suuri muutos itse lainlaadinnan kannalta.
Projektifilosofia lakiprojekteissa
Filosofisen projektinjohtamisen periaate
Artikkelissa ”Johdanto projektifilosofian soveltamiseen julkishallinnossa” on määritelty työnfilosofiaa mukaillen:
”Arvokkaan projektityön tulee tuottaa hyvää tai iloa jollekin tai vaikuttaa myönteisesti johonkin.”
Samassa artikkelissa on alla oleva kuva filosofisen projektinjohtamisen periaatteesta.
Projektifilosofian soveltaminen lakiprojekteihin
Projektifilosofian soveltaminen lainlaadintatyöhön tarkoittaa, että säädettävän lain tulee tuottaa esimerkiksi hyvää jollekin.
Nykykäytäntö ja projektifilosofia
Lain valmistelun prosessioppaan ensimmäisessä tehtävässä kerrotaan, että lainsäädännön toimeksiannon tulee soveltuvin osin sisältää kuvakset siitä:
- mikä on motiivi, onko se ongelma vai EU-säädös
- mikä on tavoitetila ja millaiset tavoitteet toteuttavat sen
Kun edellä esitetyt lainsäädännän motiivi, tavoitetila ja tavoitteet sjoitetaan projektin johtamisen periaatekuvaan, saadaan alla oleva filosofisen lainsäädäntäprojektin periaatteen kuvaus.
Filosofisen lainsäädäntäprojektin tuotos on laki, uusi tai muutos nykyiseen. Tulos on toteutuneet tavoitteet, eli lain tuomat muutokset nykykäytäntöön. Tavoitetila on se, että uusi tai muutettu laki tuottaa iloa tai hyötyä jollekin, tai saa aikaan myönteisiä vaikutuksia jossakin tai johonkin.
Suhde perustuslakiin
Perustuslain 2 § ja 3 § mukaan:
- Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta
- Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen.
- Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
- Lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta
Eduskunta on kansanedustuslaitos, ja sen ensisijainen tehtävä on palvella kansaa. Lakiprojektien tulee siis tuottaa iloa, hyötyjä ja myönteisiä vaikutuksia kansalaisille.
Jokaisen lakiprojektin asettamispäätöksen ensisijaisena perusteluna tulee olla:mitä iloa, hyötyä tai myönteistä vaikutusta kenelle, keille tai mihin.
Lakiprojektisalkun johtaminen
Esimerkki lakiprojektisalkun laajuudesta
Lokakuun 2024 puoliväliin mennessä Suomen hallitus oli pannut vireille eduskunnassa yhteensä noin 280 lakiesitystä, eli hallituksen esitysten käsittelyt eduskunnassa olivat käynnistyneet (lakiprojektin vaihe 6 / tehtävä 6.1). Osa lakiprojekteista oli tuolloin jo valmistunut tai niiden toteutus oli lopetettu eduskuntakäsittelyssä.
Lakiprojekteista noin 90 % oli lakimuutosprojekteja, eli niiden tuotokset ovat muutoksia olemassa oleviin lakeihin.
Lakiprojektisalkun organisointi
Lakiprojektin asettamisen (vaihe 1 / tehtävä 1.7) jälkeen se siirtyy asianomaisen ministeriön vastuulle. Esimerkiksi edellä esitetystä 280 lakiprojektista valtionvarainministeriö vastaa 31 ja ympäristöministeriö 51 projektista. Tämä tarkoittaa, että koko lakiprojektisalku koostuu ministeriökohtaisista salkuista.
Pääministeri yhdessä muiden ministerien kanssa johtaa kokonaissalkkua ja kukin ministeri yhdessä asianomaisen ministeriön virkamiesjohdon kanssa nimeää kullekin ministeriön salkulle johtoryhmän.
Salkun johtoryhmä nimeää kullekin lakiprojektille projektiryhmän ja sille projektipäällikön, joka vastaa lakiprojektin käytännön toteutuksesta ensimmäisestä tehtävästä 2.1 Projektin työsuunnitelma aina viimeiseen tehtävään 7.10 Lain julkaiseminen asti. Projektipäällikkö toimii myös lakiesityksen esittelijänä sen eri vaiheissa.
Salkku- ja projektisuunnitelmat
Projektiryhmän ensimmäinen tehtävä on laatia ko. lakiprojektille projektisuunnitelma, joka sisältää projektin toteutuksen tarkemmat työvaiheet ja niiden aikataulut. Projektisuunnitelmassa otetaan huomioon lakiprojektin vaiheet lain voimaantuloon asti ja varataan riittävä aika myös muiden toimijoiden suorittamiin tehtäviin, esimerkiksi mahdolliseen lausuntomenettelyyn, oikeuskanslerin mahdollisesti suorittamaan tarkastukseen sekä lain kääntämiseen.
Projektiryhmä suunnittelee yhteistyössä viestinnän ja kuulemisen asiantuntijoiden kanssa, miten projektista tiedotetaan ja miten sidosryhmiä kuullaan projektin eri vaiheissa.
Kunkin salkun johtoryhmä hyväksyy projektien työsuunnitelmat ja päättää kunkin projektin resursseista ja budjeteista. Ministeriä informoidaan, jotta hän voi halutessaan ottaa kantaa projektisuunnitelmaan.
Lakiprojektin aikataulu
Lakiprojektin vaiheet ovat pieniä projektikohtaisia muutoksia lukuun ottamatta samat projektista toiseen. Samoin ovat vaiheiden sisäiset tehtävät ja päätökset. Alla olevassa kuvassa on esimerkkinä esitetty perussuunnitteluvaiheen tehtävät ja päätökset jana-aikataulun muodossa.
Kun kuvan janakaavioon lisätään vaiheen aloituspäivämäärä, tehtävien kestot ja resurssitarpeet ja kustannukset saadaan Perusvalmisteluvaiheen kalenteriin sidottu aikataulu resurssitarpeineen ja kustannuksineen. Kun vastaavat aikataulu laaditaan viidelle muulle vaiheelle, saadaan koko kyseisen lakiprojektin aikataulu, resurssisuunnitelma ja budjetti.
Sitä mukaa kun uusia lakiprojekteja käynnistetään, laaditaan niille edellä kuvattua toimintatapaa soveltaen projektisuunnitelmat. Samalla päivittyvät ministeriökohtaiset salkut ja niiden muodostama hallituksen kokonaissalkku.
Lakisalkun hallintaan sovelletaan perinteisiä projektisalkun ja projektinhallinnan menettelytapoja ja menetelmiä.